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2015年8月28日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域整合優(yōu)化方案》（國辦發(fā)〔2015〕66號，以下簡稱《方案》），全面系統(tǒng)部署海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域整合優(yōu)化工作，為當(dāng)前及今后一段時期海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展指明方向。

一、《方案》的出臺背景

自1990年上海外高橋保稅區(qū)設(shè)立以來，國務(wù)院先后共批準(zhǔn)設(shè)立了保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)和跨境工業(yè)區(qū)等6類160個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。經(jīng)過整合，目前全國共有海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域122個，為承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、推進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、促進對外貿(mào)易和擴大就業(yè)等作出了積極貢獻。

2012年，國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于促進海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2012〕58號，以下簡稱國發(fā)58號文），首次在國家層面明確提出穩(wěn)步推進整合優(yōu)化，促進海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域科學(xué)發(fā)展。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，進一步提出了“加快海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域整合優(yōu)化”的重要舉措。

當(dāng)前，世界經(jīng)濟復(fù)蘇艱難曲折，全球貿(mào)易持續(xù)低迷，國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出現(xiàn)新動向，國內(nèi)發(fā)展處于轉(zhuǎn)型期和換擋期，開放型經(jīng)濟面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，正在實施新一輪高水平的對外開放，特別是實施“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶等國家重大戰(zhàn)略，推動外貿(mào)穩(wěn)定增長和轉(zhuǎn)型升級，促進經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展，對海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展提出了新的更高要求。同時，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域在發(fā)展過程中也面臨一些亟待解決的問題。為此，需要在國家層面出臺加快海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域整合優(yōu)化舉措。

2014年3月起，海關(guān)總署會同國家發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、商務(wù)部、稅務(wù)總局、工商總局、質(zhì)檢總局和外匯局等10部委，在深入調(diào)研、反復(fù)論證基礎(chǔ)上，形成了《方案》，并于2015年8月28日由國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)。

二、《方案》出臺的重大意義

《方案》是國務(wù)院繼2012年國發(fā)58號文后在全面深化改革的新形勢下出臺的又一個指導(dǎo)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，是新形勢、新常態(tài)下對加快海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域整合優(yōu)化的整體部署，將為海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的發(fā)展提供重大的歷史機遇，標(biāo)志著海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展進入一個新的歷史階段。其意義主要體現(xiàn)在：

（一）加快海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域整合優(yōu)化，是促進外貿(mào)穩(wěn)定增長的需要。2014年，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域進出口值達6945億美元，占全國外貿(mào)進出口總值的16%，與2000年相比增長了42倍，并帶動眾多區(qū)外企業(yè)融入出口鏈條，形成了大量各具特色的外貿(mào)生產(chǎn)基地。作為進出口增長的火車頭，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)保持30%左右的增長速度，但近期也出現(xiàn)了增速放緩的態(tài)勢，尤其是今年上半年區(qū)內(nèi)進出口下降了近9%，需要通過進一步完善政策、創(chuàng)新制度、拓展功能、優(yōu)化管理，增強科學(xué)發(fā)展內(nèi)生動力，營造國際化、市場化、法治化環(huán)境，促進區(qū)內(nèi)企業(yè)參與國際市場競爭，為外貿(mào)穩(wěn)增長提供支撐。

（二）加快海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域整合優(yōu)化，是培育外貿(mào)競爭新優(yōu)勢的需要。目前，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)多數(shù)企業(yè)仍從事勞動密集型產(chǎn)業(yè)或技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的加工制造環(huán)節(jié)，處于微笑曲線底部，研發(fā)、銷售、結(jié)算、維修、再制造等價值鏈高端環(huán)節(jié)所占比重還很低。需要發(fā)揮海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域政策、區(qū)位、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等優(yōu)勢，在大力發(fā)展高端制造業(yè)的基礎(chǔ)上，進一步促進海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域向產(chǎn)業(yè)鏈高端和增值發(fā)展，推動海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，從而引領(lǐng)國內(nèi)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，助推開放型經(jīng)濟從規(guī)模擴張向質(zhì)量效益提升轉(zhuǎn)變，提高在國際產(chǎn)業(yè)分工中的地位。

（三）加快海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域整合優(yōu)化，是優(yōu)化外貿(mào)發(fā)展新格局的需要。受地理區(qū)位、資源稟賦、發(fā)展基礎(chǔ)等因素影響，我國開放型經(jīng)濟體制建設(shè)不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題仍比較突出，沿海地區(qū)開放型經(jīng)濟體制比較成熟，內(nèi)陸地區(qū)相對滯后。擴大開放潛力在中西部、東北和內(nèi)陸沿邊地區(qū)，需要海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)揮要素集聚和輻射帶動作用，有序承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，探索適合內(nèi)陸開放型經(jīng)濟發(fā)展的新路子，服務(wù)“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展和長江經(jīng)濟帶等重大國家戰(zhàn)略實施，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，培育全方位開放新優(yōu)勢。

（四）加快海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域整合優(yōu)化，是適應(yīng)外貿(mào)發(fā)展新業(yè)態(tài)的需要。近年來，以跨境電子商務(wù)、外貿(mào)綜合服務(wù)平臺、市場采購貿(mào)易為代表的新型貿(mào)易業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展。需要發(fā)揮海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域“保稅”功能，完善配套管理制度，推進新興產(chǎn)業(yè)“保稅+”計劃，包括“保稅+文化”、“保稅+金融”等，促進新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式發(fā)展，推動向產(chǎn)業(yè)鏈兩端拓展，向服務(wù)領(lǐng)域延伸，進一步推動海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域從政策高地向開放高地轉(zhuǎn)變。

三、《方案》的主要內(nèi)容

《方案》包括前言和正文，正文由總體要求、推進整合、實現(xiàn)優(yōu)化、實施步驟、組織保障等五部分組成，在肯定海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域基本定位和歷史作用的基礎(chǔ)上，借鑒吸收最新改革創(chuàng)新成果，緊緊圍繞國家戰(zhàn)略，解放思想、改革創(chuàng)新，簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能，依法行政、強化監(jiān)管，優(yōu)化服務(wù)、促進發(fā)展，著力解決制約海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域科學(xué)發(fā)展的主要問題。

《方案》提出，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的發(fā)展目標(biāo)是增強科學(xué)發(fā)展內(nèi)生動力，促進加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級，發(fā)揮要素集聚和輻射帶動作用。重點任務(wù)是借鑒自由貿(mào)易試驗區(qū)創(chuàng)新制度的成功經(jīng)驗，創(chuàng)新管理制度，提高監(jiān)管效能；堅持按需設(shè)立，適度控制增量，整合優(yōu)化存量，逐步統(tǒng)一各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的監(jiān)管模式，規(guī)范海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域政策；在大力發(fā)展高端制造業(yè)的基礎(chǔ)上，拓展功能，促進海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和多元化發(fā)展；提高土地利用率和綜合運營效益，切實落實好準(zhǔn)入、退出機制，對土地利用率低、運行效益差的，責(zé)令整改、核減面積或予以撤銷。

《方案》強調(diào)要堅持市場導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、法治導(dǎo)向和效能導(dǎo)向，提出推進海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域類型、功能、政策和管理四方面整合，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)形態(tài)、貿(mào)易方式和監(jiān)管服務(wù)四方面優(yōu)化。

（一）四個整合

1．整合類型。根據(jù)不同時期發(fā)展需要，我國先后設(shè)立了6種類型的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域?！斗桨浮诽岢鲆獙⒎蠗l件的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域逐步整合為綜合保稅區(qū)，對新設(shè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域統(tǒng)一命名為綜合保稅區(qū)。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的整合原則上不突破現(xiàn)有規(guī)劃面積，對不具備條件的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域不予整合。

2．整合功能。目前，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域以開展保稅加工和保稅物流業(yè)務(wù)為主，與制造業(yè)相關(guān)聯(lián)的研發(fā)、銷售、結(jié)算、維修等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展還不充分，跨境電子商務(wù)、融資租賃、期貨保稅交割等“保稅+”新模式、新業(yè)態(tài)規(guī)模還不大?！斗桨浮诽岢鐾ㄟ^逐步整合保稅功能，使其具有服務(wù)外向型經(jīng)濟發(fā)展和改革開放，連接國際國內(nèi)兩個市場、支持企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、滿足產(chǎn)業(yè)多元化需求、發(fā)揮集約用地和要素集聚輻射帶動作用等基本功能。

3．整合政策。現(xiàn)有海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域政策與“兩頭在外”、“加工制造”為主的功能定位相配套，對我國制造業(yè)發(fā)展和擴大對外貿(mào)易發(fā)揮了積極作用。隨著國際國內(nèi)市場深度融合，區(qū)內(nèi)企業(yè)利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源的需求愈發(fā)迫切，亟待創(chuàng)新發(fā)展定位?！斗桨浮诽岢鲆耙?guī)范、完善稅收政策”，以適應(yīng)新形勢下海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域“外向為主、兼顧兩個市場”的功能定位，實現(xiàn)以國際市場為主的“單向閥門”向國際國內(nèi)兩個市場的“雙向閥門”轉(zhuǎn)變。

4．整合管理。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的管理涉及多個部門，需要各部門加強協(xié)作配合。為此，《方案》提出通過“加快完善管理部門間的合作機制，實現(xiàn)相關(guān)管理部門信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助（以下稱‘三互’）”、“加強事中事后監(jiān)管”、“簡化整合、新設(shè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的審核和驗收程序”等措施，統(tǒng)一監(jiān)管模式，整合管理資源，實現(xiàn)由事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，真正做到既放得開又管得住，有效防范風(fēng)險。

（二）四個優(yōu)化

1．優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。為進一步優(yōu)化海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，《方案》提出要“鼓勵輻射帶動能力強的大型項目入?yún)^(qū)發(fā)展”、“促進與制造業(yè)相關(guān)聯(lián)的銷售、結(jié)算、物流、檢測、維修和研發(fā)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)有序發(fā)展”、“積極推進內(nèi)銷選擇性征收關(guān)稅政策先行先試”等舉措。其中，“選擇性征收關(guān)稅”是指區(qū)內(nèi)生產(chǎn)的貨物在國內(nèi)銷售時，企業(yè)可自主選擇按對應(yīng)進口料件或貨物出區(qū)實際狀態(tài)繳納關(guān)稅。該項政策有助于區(qū)內(nèi)企業(yè)有效對接國內(nèi)市場，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵加工貿(mào)易向海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域集中。目前，該舉措已在橫琴新區(qū)、平潭綜合實驗區(qū)和自由貿(mào)易試驗區(qū)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域試點。

2．優(yōu)化業(yè)務(wù)形態(tài)。為適應(yīng)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的客觀需求，《方案》提出支持區(qū)內(nèi)企業(yè)利用剩余產(chǎn)能承接境內(nèi)區(qū)外委托加工（以下簡稱“委內(nèi)加工”）、推進貨物狀態(tài)分類監(jiān)管和貿(mào)易多元化試點等舉措。委內(nèi)加工是指區(qū)內(nèi)企業(yè)利用剩余產(chǎn)能承接境內(nèi)區(qū)外的委托加工業(yè)務(wù)，有助于企業(yè)提高生產(chǎn)效能。貨物狀態(tài)分類監(jiān)管是指允許非保稅貨物入?yún)^(qū)儲存，與保稅貨物一同參與集拼、分撥，根據(jù)國內(nèi)外采購訂單最終確定貨物實際離境出口或返回境內(nèi)區(qū)外。目前，該舉措已在上海、福建自由貿(mào)易試驗區(qū)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域試點。貿(mào)易多元化是指在符合條件的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)設(shè)立貿(mào)易多元化功能區(qū)，賦予功能區(qū)內(nèi)企業(yè)一般納稅人資格，開展貿(mào)易、倉儲、物流配送等業(yè)務(wù)。目前，該舉措已在蘇州工業(yè)園區(qū)綜合保稅區(qū)和重慶兩路寸灘保稅港區(qū)試點。

3．優(yōu)化貿(mào)易方式。為充分發(fā)揮海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域保稅功能優(yōu)勢，《方案》提出推進新興產(chǎn)業(yè)“保稅+”計劃，鼓勵企業(yè)開展境內(nèi)外維修、跨境電子商務(wù)、期貨交割、融資租賃、倉單質(zhì)押融資、展示交易等業(yè)務(wù)，促進新型外貿(mào)業(yè)態(tài)發(fā)展。

4．優(yōu)化監(jiān)管服務(wù)。上海自由貿(mào)易試驗區(qū)設(shè)立以來，各有關(guān)部門創(chuàng)新監(jiān)管制度，形成了一批可復(fù)制、可推廣的改革創(chuàng)新成果。為此，《方案》提出要加快復(fù)制推廣自由貿(mào)易試驗區(qū)及海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域試點成熟的創(chuàng)新制度措施；深化“一線放開”、“二線安全高效管住”貿(mào)易便利化改革；落實“三互”推進大通關(guān)建設(shè)，加快推進“單一窗口”建設(shè)；加強口岸與海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域以及海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域間聯(lián)動發(fā)展。在有效監(jiān)管基礎(chǔ)上，提升貿(mào)易便利化水平，實現(xiàn)安全與便利的有機統(tǒng)一。

四、《方案》的組織實施

在整合優(yōu)化舉措的進度安排上，《方案》分近期、中期、遠期作出了相應(yīng)部署，將一些相對成熟或可先行先試的措施安排在近期，其他措施根據(jù)實施難易程度安排在中期、遠期。

——2015—2016年，進一步嚴(yán)格海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域新設(shè)審批，加快存量整合，落實退出機制，簡化整合、新設(shè)的審核和驗收程序；推進口岸與海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域以及海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域間聯(lián)動發(fā)展；在符合條件的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域積極開展內(nèi)銷選擇性征收關(guān)稅、貨物狀態(tài)分類監(jiān)管、貿(mào)易多元化等試點；支持區(qū)內(nèi)企業(yè)利用剩余產(chǎn)能承接境內(nèi)區(qū)外委托加工；推廣期貨保稅交割、境內(nèi)外維修、融資租賃等監(jiān)管制度；按照公平競爭原則開展并擴大跨境電子商務(wù)進口業(yè)務(wù)；同時，加快信息化系統(tǒng)建設(shè)步伐，實現(xiàn)相關(guān)管理部門信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助，推進國際貿(mào)易“單一窗口”建設(shè)。

——2017—2018年，在總結(jié)前期試點的基礎(chǔ)上，加快復(fù)制推廣試點成熟的創(chuàng)新制度措施；修訂完成統(tǒng)一的《中華人民共和國海關(guān)對綜合保稅區(qū)監(jiān)管辦法》，為整合優(yōu)化提供法律保障；構(gòu)建海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展績效評估體系，健全與海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展要求相適應(yīng)、相配套的制度體系。

——2019—2020年，制定綜合保稅區(qū)管理條例；完善相關(guān)政策；努力將海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域打造為自由貿(mào)易試驗區(qū)的重要載體；服務(wù)“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略，建立與沿線國家海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的常態(tài)化和務(wù)實性合作機制。

海關(guān)總署將堅決貫徹黨中央、國務(wù)院的決策部署，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，完善工作機制，推動全國海關(guān)上下有重點、有步驟、有秩序的抓好落實工作。同時，海關(guān)作為海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域工作的牽頭部門，將主動加強與各相關(guān)部門及地方政府的協(xié)作配合，做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)和服務(wù)工作，及時督促檢查并跟蹤了解海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域整合優(yōu)化工作進展情況，研究解決整合優(yōu)化過程中出現(xiàn)的困難和問題，積極穩(wěn)妥推進相關(guān)工作，確保整合優(yōu)化取得實效。

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